Ці можа Усходняе Партнёрства быць эфектыўным?

Палітыка

Ці можа Усходняе Партнёрства быць эфектыўным?

12 лютага 2013 а 09:52

Усходняя Еўропа – тая частка свету, дзе каштоўнасці і інтарэсы ЕС рэдка сутыкаюцца. ЕС зацікаўлены ў тым, каб трансфармаваць гэты рэгіён у зону дабарабыту і дэмакратыі, бо гэта забяспечыць краінам-сябрам ЕС новыя магчымасці для гандлю (і дабрабыту) і знізіць верагоднасць канфліктаў. Найлепшы спосаб забеспячэння сваіх інтарэсаў палягае ў экспарце сваіх каштоўнасцей, а менавіта дэмакратыі і рынкавай эканомікі, на ўсход. ЕС робіць гэта галоўным чынам праз будаванне і паглыбленне бізнэс-сувязей, стварэнне новых гандлёвых магчымасцей і дапамогу з палітычнымі рэформамі. Галоўным сродкам садзейнічання зменам у былых савецкіх рэспубліках з’яўляецца Усходняе Партнёрства, якое ўключае ў сябе Украіну, Беларусь, Малдову, Азербайджан, Арменію і Грузію. Уводзіны Да гэтага часу справы ня йдуць згодна задумцы ЕС: Усходняя Еўропа не квітнее, а некаторыя яе часткі могуць нават скатвацца назад у аўтарытарызм. І прычына не ў тым, што ЕС мае няправільны баланс каштоўнасцей і інтарэсаў. Усходняя Еўропа чэзне часткова з-за таго, што не змагла імплементаваць палітыкі ЕС, але, што значна больш важна, таксама і з-за таго, што Усходняя Еўропа занадта мала зацікаўлена ў кашноўнасцях, якія прапануе ЕС. У гэтым артыкуле разглядаецца прырода гэтай няўдачы і прапаноўваюцца шляхі ўзмацнення рычагоў для дасягнення сваіх мэтаў для ЕС. Інтарэсы і каштоўнасці ЕС – адно і тое ж Дзеля таго, каб прасоўваць свае каштоўнасці і інтарэсы сярод сваіх усходніх суседзяў, ЕС выкарыстоўвае мноства інструментаў, пачынаючы з палітычнага ўцягнення і фінансавай падтрымкі тых дзяржаў, якія жадаюць выраўнаваць свае нормы і стандарты з нормамі і стандартамі ЕС, і сканчваючы санкцыямі, забаронамі на выдачу візаў, замарожваннямі актываў у дачыненні да тых краін, якія ігнаруюць асноўныя каштоўнасці, такіх як Беларусь. Часта ЕС абвінавачваюць у тым, што ён ужывае двайныя стандарты ў гэтым рэгіёне: ён падвяргае астракізму Мінск, але толькі дакарае Азербайджан за такія ж грубыя парушэнні правоў чалавека (у Азербайджане больш палітычных вязняў, чым у Беларусі, але ЕС не ўжывае супраць яго санкцыі). Галасы з гэтага рэгіёну ўсё гучней заклікаюць ЕС кінуць размовы пра каштоўнасці і сканцэнтравацца выключна на сваіх інтарэсах: забыцца на поўную палітычную лібералізацыю і сканцэнтравацца на гандлі з краінамі на ўсходзе, незалежна ад становішча з правамі чалавека ў іх. Прэзідэнт Беларусі Аляксандр Лукашэнка пастаянна пераконвае ЕС засярэдзіцца на агульных інтарэсах, такіх як забеспячэнне транзіта расейскага газу ў ЕС ці кантроль над міграцыяй у ЕС. Падобным чынам службовыя асобы ў Кіеве скардзяцца на тое, што ЕС замарозіў новае гандлёвае пагадненне ў знак пратэсту супраць пераследу былога прэм’ер-міністра Юліі Цімашэнка. Тут урад настойліва сцвярджае, што ЕС карае ўсю краіну за лёс аднаго чалавека. І Мінск, і Кіеў выкарыстоўваюць любую нагоду, каб нагадаць ЕС, што яны заўжды могуць павярнуцца да больш шчыльнай эканамічнай і палітычнай інтэграцыі з Расіяй. Але насамрэч такім чынам яны заклікаюць ЕС адкінуць умовы супрацы, заснаваныя на каштоўнасцях, і супрацоўнічаць з Украінай і Беларуссю, занадта моцна не клапоцячыся пра палітычныя правы, свабоду СМІ і вяршэнства права. Адзін высокі чыноўнік ЕС неафіцыйна скардзіўся: “Нашы партнёры ўсё яшчэ лічаць, што існуе розніца паміж нашымі каштоўнасцямі і нашымі інтарэсамі і што яны ў канчатковым рахунку змогуць пераканаць нас адкінуць першае і цалкам засярэдзіцца на апошнім”. Аднак, сталіцы краін Усходняй Еўропы прапаноўваюць няправільны выбар. Падыход ЕС, заснаваны на каштоўнасцях, застаецца найлепшым сродкам забеспячэння сваіх інтарэсаў па некалькіх прычынах. Калі ЕС пагаджаецца на патрабаванні з Кіева і Мінска аб свабодным гандлі без вылучэння палітычных умоў, паўстае рызыка зацэментаваць існуючыя ва ўсходнееўрапейскіх суседзей заканадаўчыя мадэлі і мадэлі кіравання з усімі іх хібамі. Кіраўніцтва абедзвух краін накідваецца на актывы і сродкі да існавання сваіх палітычных апанентаў; ва Украіне вытворчы сектар эканомікі сутыкаецца з усё большым бюракратызмам і ўціскам з боку чыноўнікаў, ласых на хабары. ЕС мае рацыю, калі настойвае на зменах. Заходні бізнэс і інвестыцыі таксама пакутуюць, калі суды карумпаваныя, а чыноўнікі капрызныя. ІКЕА, напрыклад, ужо некалькі год збіраецца накіраваць свае інвестыцыі ва Украіну, але да гэтай пары не мае ў гэтай краіне ніводнай крамы, у першую чаргу з-за таго, што не давярае мясцовым законам і судам. Тое самае і з Беларуссю: відаць, прэзідэнт Лукашэнка разлічвае на тое, што ЕС будзе мець справы з яго ўрадам у той час, калі ён па ўласнаму жаданню выганяе амбасадараў ЕС з краіны. Ён сцвярджае, што кожны раз, калі ЕС мармытае пра сваіх дыпламатаў, ён губляе важныя гандлёвыя магчымасці. Але гэта прывіднае абяцанне: бізнэс ЕС захоча быць упэўненым у тым, што мае тут поўнае дыпламатычнае прадстаўніцтва, у выпадку, калі яму спатрэбіцца дапамога. Больш за тое, калі Менск так кепска сябе паводзіць з дыпламатамі ЕС, чаму тады ён павінен будзе лепш ставіцца да бізнэсмэнаў з ЕС? Тое, што ЕС надае такую ўвагу выкананню законаў і дыпламатычных канвенцый, гэта проста добрая бізнэс-стратэгія. Такі ж самы асабісты інтарэс дамінуе,  калі справа датычыцца працэсу спрашчэння візавага рэжыму. Калі ўсходнія партнёры жадаюць мець бязвізавы рэжым з ЕС, яны павінны ня толькі прыняць мноства законаў і істотна мадэрнізаваць сістэму кіравання межамі, але таксама і прыняць усе магчымыя меры для ўдасканалення сваіх унутраных сектараў. У якой ступені гэтыя ўмовы адлюстроўваюць карысць, якую прыносіць эфектыўнае і празрыстае кіраванне межамі, і ў якой ступені яны звязаны з зацікаўленасцю ЕС у тым, каб быць упэўненым, што яго суседзі ня маюць кіпрыя межы, якія дазваляюць эмігрантам нелегальна трапіць на тэрыторыю ЕС? Часткова ЕС сам вінаваты ў тым, што дае Украіне і Беларусі нагоды верыць у тое, што ЕС можна пераканаць адмовіцца ад сваіх каштоўнасцей. Пасля расійска-грузінскай вайны Брусель аднавіў стасункі з Мінскам, негледзячы на тое, што рэжым не прыняў аніякіх сістэмных мер у накірунку лібералізацыі. Такім чынам ён даў Беларусі і іншым краінам сігнал, што геапалітыка важнейшая за каштоўнасці. Краіны ЕС памыліліся зноў у 2012 годзе, калі Варшава заклікала іншыя краіны-сябры ЕС не байкатаваць прэзідэнта Віктара Януковіча падчас Чэмпіяната Еўропы па футболе з-за страху, што “Украіна зваліцца ў абдымкі Расіі” (Рэттман 2012). Словы і ўчынкі такога кшталту пазбаўляюць ЕС рычагоў, з дапамогай якіх ён можа садзейнічаць рэформам. Ён заахвочвае суседзей думаць, што яны настолькі важныя для ЕС, што ён перастане настойваць на зменах, толькі каб Усходняя Еўропа зноў не трапіла ў сферу ўплыву Расіі. Аднак кампрамісы з боку ЕС не далі аніякіх вынікаў: ні кароткая адліга ў стасунках з Мінскам, ні адмова Польшчы націснуць на Кіеў не змянілі паводзіны ўрадаў гэтых краін у лепшы бок, што яшчэ раз даказала, што ахвяраваць каштоўнасцямі ў мэтах забеспячэння сваіх інтарэсаў ва Усходняй Еўропе – кепская палітыка. Доўгі шлях наперадзе Ніхто не спрачаецца, што дзейсны падыход ЕС добра спрацоўваў (большую частку часу). Ніводная з шасці краін Усходняй Еўропы і Паўднёвага Каўказу не з’яўляецца моцнай дэмакратыяй. У рознай ступені яны застаюцца сапсаванымі карупцыяй і недзеяздольнымі судовымі сістэмамі (ці, як у выпадку з Беларуссю, судамі, якія хутчэй выконваюць загады прэзідэнта, а не забяспечваюць правасуддзе). У гэтым рэгіёне грошы раз’ядаюць палітыку: большасць ключавых палітыкаў наўпрост фінансуюцца алігархамі, альбо алігархі сядзяць ва ўрадзе ці парламенце. У 2012 годзе ў чатырох з шасці краін Усходняга Партнёрства адбыліся альбо адбудуцца парламенцкія выбары. Сведчаннем таго, што ў гэтым рэгіёне вялікія праблемы з дэмакратыяй, з’яўляецца той факт, што, калі ўлічваць гэтыя чатыры народныя галасаванні, толькі выбары ў Грузіі былі адносна свабоднымі і дэмакратычнымі. Арменія правяла альтэрнатыўныя і з большага спакойныя выбары ў траўні, аднак Арганізацыя па бяспецы і супрацоўніцтве ў Еўропе заявіла, што былі выяўлены недахопы, якія падрываюць давер да працэса (АБСЕ 2012). Беларусь, якая знаходзіцца бліжэй да ЕС, у дзень выбараў 23 верасня прытрымлівалася праверанага і надзейнага сцэнару прэзідэнта Лукашэнка. Як і ў 2008 годзе, выбарчая кампанія вялася пад узмоцненым кантролем, адбываліся маніпуляцыі з галасаваннем, і тыя некалькі апазіцыйных кандыдатаў, якім дазволілі балатавацца, былі пакінуты па-за дзвярыма парламенту. Тут моц рэжыму спалучаецца са слабасцю апазіцыі: апазіцыйныя партыі застаюцца раз’яднанымі ў тактыках, але аб’яднанымі ў адсутнасці стратэгіі. І негледзячы на тое, што, пачынаючы з 2010 года, рэйтынг Лукашэнка падае, апазіцыя яшчэ не дамаглася поспеху ў прыцягненні сімпатый з боку нязгодных выбаршчыкаў. Сітуацыя ва Украіне, самай важнай краіне ў рэгіёне з-за яе памераў і эканамічнага патэнцыялу, толькі крыху лепш. Галоўная апазіцыйная фігура, былы прэм’ер-міністр Юлія Цімашэнка застаецца за кратамі па абвінавачванням, якія ЕС лічыць палітычна матываванымі, і з-за гэтага ня можа балатавацца на парламенцкіх выбарах, якія адбудуцца 28 кастрычніка.  Многія асцерагаюцца, што гэтыя выбары будуць выкарастаны Віктарам Януковічам дзеля замацавання свайго знаходжання ва ўладзе. Калі галасаванне будзе відавочна сфальсіфікавана, то шанцы, што ЕС падпіша і ратыфікуе шырокую Дамову аб супрацоўніцве з Кіевам, малыя, што пакіне стасункі паміж ЕС і Украінай напалову замарожанымі. У Малдове, якая ў 2010 годзе правяла альтэрнатыўныя выбары згодна дэмакратычным стандартам, становішча выглядае лепш. Але ў іншай краіне Усходняга Партнёрства, у Азербайджане, апошнія выбары 2010 года былі значна бліжэйшымі да “беларускіх стандартаў”, чым яшчэ дзесці ў гэтым рэгіёне. На прэзідэнцкіх выбарах у гэтай краіне, якія запланаваныя на 2013 год, ужо ёсць неафіцыйны пераможца – дзеючы кіраўнік дзяржавы Ільхам Аліеў. Той факт, што большасць палітыкаў, з якімі супрацоўнічае ЕС у межах Усходняга Партнёрства, не былі абраныя дэмакратычным шляхам – гэта толькі адна з праблем, з якой сутыкаецца ЕС у гэтым рэгіёне, – дадаюць песімісты. Іншыя праблемы, якія звязаны з постсавецкай спадчынай, такія як пасіўнасць грамадзян, адсутнасць цікаўнасці да грамадскіх спраў і слабаразвітая грамадзянская супольнасць, таксама падрываюць намаганні ЕС па падтрымцы сваіх суседзяў у пераходны перыяд. Такім чынам, заключаюць песімісты, эвалюцыя гэтых дзяржаў у паўнавартасныя дэмакратыі і рынкавыя эканомікі зойме ў лепшым выпадку некалькі дзесяцігоддзяў; а ў горшым – адбудзецца ўжо не пры нашым жыцці. На верным шляху Аптымісты не згадзяцца з такімі здагадкамі. Яны лічаць, што ЕС на правільным шляху, негледзячы на складаную адпраўную кропку і праблемы, якія былі і паскладаней у параўнанні з праблемамі, існуючымі ў посткамуністычных краінах Цэнтральнай і Усходняй Еўропы. Павольна і паступова ЕС і яго ўсходнія суседзі становяцца бліжэй адзін да аднаго. Існуе мноства прыкладаў такога збліжэння: пяць з шасці краінаў гандлююць з ЕС больш, чым з кімсці яшчэ; каб узмацніць гэтыя сувязі, ЕС прапанаваў гэтаму рэгіёну Глыбокае і ўсебаковае пагадненне аб свабодным гандлі (ГУПСД). Яно ў канчатковым рахунку будзе гарантаваць гэтым шасці краінам поўны доступ да рынкаў ЕС. Перамовы з Украінай ужо былі праведзены (ратыфікацыя адкладзена з-за справы Цімашэнка); перамовы з Грузіяй, Малдовай і магчыма Арменіяй могуць быць праведзены да канца наступнага году. Хоць гэта, магчыма, і складана для паразумення, але, негледзячы на бягучы крызіс еўразоны, адкрыццё рынку ЕС для яго суседзяў працягваецца. Асцярогі, што ЕС стане больш пратэкцыянісцкім у адказ на эканамічны спад, пакуль што не пацвердзіліся. Кантакты паміж людзмі з розных краін таксама пашыраюцца, негледзячы на асцярогі, што эканамічны крызіс стане добрай глебай для палітыкаў-ксенафобаў і што з-за яго еўрапейская грамадскасць стане больш крытычна ставіцца да ідэі палягчэння візавага рэжыму са сваімі суседзямі. Малдова і Украіна ўжо ўхвалілі дэталёвыя дарожныя карты па палягчэнню візавага рэжыму з ЕС. Калі Кішынёў і Кіеў выканаюць усе ўмовы, іх грамадзяне змогуць наведваць краіны ЕС бяз візаў, што стане такім дасягненнем, якое нельга было ўявіць сабе яшчэ некалькі гадоў таму. Заключэнне Так ці гэта песімісты ня маюць рацыі, ці аптымісты проста занадта наіўныя? Як заўжды, праўда знаходзіцца дзесці пасярэдзіне. З аднаго боку, ЕС меў адносны поспех у дапамозе такім краінам, як Малдова і Грузія, якія зараз з’яўляюцца лідарамі ва Усходнім Партнёрстве. З іншага боку, ЕС змагаецца за аднаўленне стасункаў з Украінай і імкнецца спыніць адхіленне гэтай краіны ад дэмакратычных прынцыпаў. Калі і ёсць нейкі ўрок, які ЕС павінен вывучыць пасля амаль дзесяцігоддзя сваёй палітыкі суседства і трох гадоў пасля запуску ініцыятывы Усходняга Партнёрства, так гэта тое, што ўплыў абмежаваны. Час і зноў жа падзеі ў гэтым рэгіёне, як пазітыўныя, так і негатыўныя, падкрэслілі для ЕС неабходнасць мець больш сяброў і партнёраў унутры гэтых краін, каб быць здольным падтрымаць і забяспечыць змены. Наяўнасць моцнага пра-еўрапейскага электарата стала ключавым рэцэптам поспеху ў такіх дзяржавах, як Малдова і Грузія; яго адсутнасць у такіх краінах, як Украіна і Беларусь – адна з галоўных прычын няўдачы. Ня мае значэння, у якіх аб’ёмах ідзе гандаль паміж ЕС і Украінай ці Беларуссю, калі рэгіянальныя эліты зацікаўлены ў фальсіфікацыі выбараў, яны будуць так рабіць, негледзячы на пратэст з боку Бруселя ці краінаў-сябраў ЕС. Найлепшае проціяддзе ад гэтага – моцны пра-еўрапейскі электарат унутры краіны, чые інтарэсы палягаюць у шчыльнейшай інтэграцыі з Еўропай і які зможа націснуць на свае ўрады, каб тыя перасталі ставіць пад пагрозу пашырэнне ЕС. Такім чынам, найлепшы палітычны курс, які ЕС можа прыняць – гэта актыўная культывацыя такіх партнёраў, сярод якіх як прадстаўнікі ўрадаў, так і не, ад чыноўнікаў і бюракратаў ніжэйшых узроўняў дзяржаўнага апарату да прадстаўнікоў грамадзянскай супольнасці, як бізнэс-асацыяцыі, так і шараговыя грамадзяне. Чым большае такое “кола сяброў”, тым мацнейшы ціск на кіраўніцтва краіны ў мэтах шчыльнейшай інтэграцыі з ЕС. Будаўніцтва сяброўства і партнёрства займае больш часу, чым займае размеркаванне грошай з фондаў ЕС. Але як паказалі апошнія 10 гадоў палітыкі добрасуседства ЕС, ЕС амаль нічога ня можа дасягнуць без партнёраў, якія хочуць мець справы з Бруселям і разумеюць, што, каб партнёрства было паспяховым, абодва бакі павінны дамовіцца аб нечым большым, чым проста аб аперацыйных выдатках. Як ЕС, так і яго ўсходнія суседзі павінны засвоіць гэта, інакш палітыка Усходняга Партнёрства ня будзе вартая сваёй назвы. Спасылкі АБСЕ (Арганізацыя па бяспецы і супрацоўніцтве ў Еўропе). (2012). Выбары ў Арменіі альтэрнатыўныя і з большага спакойныя, але недахопы падрываюць давер да працэса, – заяўляюць назіральнікі. Прэс-рэліз, 7 траўня. http://www.osce.org/odihr/elections/90334. Доступ: 18 кастрычніка 2012 Рэттман, А. (2012). Польшча: Байкот Еўра 2012 заснаваны на схаваных матывах. EUobserver, 3 траўня. http://euobserver.com/foreign/116124. Доступ: 18 кастрычніка 2012. Яна Кобзава – навуковы супрацоўнік і каардынатар праграмы “Шырокая Еўропа”,  Еўрапейскі савет па міжнародных адносінах. Перакладзена паводле публікацыі ў часопісе European View,  што выдаецца Цэнтрам еўрапейскіх даследаванняў, афіцыйнай фабрыкай думкі Еўрапейскай народнай партыі, сябрам якой з’яўляецца Партыя БНФ.