Беларусь: асаблівасці канстытуцыйнага працэсу ў 1918 г.

Гісторыя

Беларусь: асаблівасці канстытуцыйнага працэсу ў 1918 г.

Да нядаўняга часу ніхто не сумняваўся ў сцвярджэнні, што 11 кастрычніка 1918 года Рада БНР прыняла Часовую канстытуцыю БНР. Аднак уважлівае вывучэнне дакументаў і матэрыялаў, якія ёсць у распараджэнні даследчыкаў, не пацвярджае гэтага факту. Ці азначае гэта, што ў Беларусі ў 1918 годзе не было спробаў арганізаваць працэс па напісанні канстытуцыі пры дапамозе прыняцця асобных прававых актаў?

Давайце разбяромся.

Канстытуцыі ў канстытуцыйным праве ў залежнасці ад формы і структуры падзяляюцца на пісаныя і няпісаныя. У большасці краін яны пісаныя. Такія канстытуцыі рэгулююць у цэлым усе пытанні, якія маюць канстытуцыйнае значэнне. Як правіла, пісаная канстытуцыя – гэта адзіны прававы акт. Няпісаная канстытуцыя – гэта сукупнасць звычайных па форме законаў, прынятых у розны час і фармальна не злучаных паміж сабой у рамках адзінага прававога акта. У няпісанай канстытуцыі асобна ўзяты закон не можа рэгуляваць ўсе бакі грамадска-дзяржаўнага жыцця. Напрыклад, у Швецыі – няпісаная канстытуцыя, якая складаецца з 4 законаў канстытуцыйнага характару, прынятых у розны час у першай чвэрці XIX стагоддзя.

Таму ў нашым выпадку, калі падыходзіць да канстытуцыйнага працэсу з пункту гледжання няпісанай канстытуцыі, ён, безумоўна, меў месца. І яго галоўная асаблівасць у тым, што ён быў арыентаваны на няпісаную канстытуцыю і звязаны з ёй. Такі падыход здаецца правамерным і годным увагі беларускіх юрыстаў і гісторыкаў, якія спецыялізуюцца на вывучэнні гісторыі дзяржавы і права.

Сапраўды, у 1918 годзе Рада БНР і іншыя ўтвораныя дзяржаўныя структуры прынялі шэраг дакументаў, якія па сваёй сутнасці мелі значэнне канстытуцыйных палажэнняў, якія можна ўбачыць практычна ва ўсіх пісаных канстытуцыях. У гэтым плане для Беларусі найбольш значнымі з'яўляюцца тры Ўстаўныя граматы. Першая і другая прынятыя Выканаўчым камітэтам Рады 1-га Усебеларускага з'езда адпаведна 21 лютага і 9 сакавіка, а трэцяя – Радай БНР 25 сакавіка 1918 года. Акрамя Устаўных грамат, у дзвюх кнігах першага тома «Архіваў БНР», выдадзеных ў 1998 годзе стараннямі Сяргея Шупы, я знайшоў шэраг дакументаў, якія мелі характар канстытуцыйных актаў і якія можна было б уключаць у тэкст пісанай Канстытуцыі БНР. Аднак Рада БНР не паспела прыняць паўнавартасную пісаную канстытуцыю з-за перашкод, якія чынілі акупанты: з 21 лютага да 9 сьнежня 1918 году – Германія, а затым бальшавіцкая Расея. Цікава адзначыць, што пасля падпісання Уладзімірам Леніным 29 жніўня 1918 года Дэкрэта аб непрызнанні дагавораў былой Расійскай імперыі з Германіяй і Аўстра-Венгрыяй аб падзеле Рэчы Паспалітай бальшавікі страцілі юрыдычнае права займаць тэрыторыю былога ВКЛ.

Разгледзім прынятыя Устаўныя граматы з пункту гледжання магчымасці ўключэння некаторых іх палажэнняў у тэкст пісанай Канстытуцыі БНР.

Так, у 1-й Устаўнай грамаце гаварылася, што беларускі народ павінен узяць лёс у свае рукі і “здзейсніць сваё права на поўнае самаазначэнне”. Фактычна гэтае палажэнне ў поўнай меры сугучна канстытуцыйным палажэнням у прэамбулах большасці сучасных канстытуцый, у тым ліку Канстытуцыі Рэспублікі Беларусь. У сувязі з гэтым адбылося перафарматаванне вышэйшай дзяржаўнай улады на тэрыторыі Беларусі: Выканкам Рады 1-га Усебеларускага з'езда ператвараўся ў вышэйшы прадстаўнічы орган улады – Раду З'езда, якую можна параўнаць да Вярхоўнага Савета 12 склікання з 1994 па 1996 год. З 19 сакавіка 1918 года Рада З'езда стала называцца Радай Беларускай Народнай Рэспублікі, скарочана – Радай БНР. Для вядзення бягучай дзейнасці ў 1-й Устаўнай грамаце прадугледжвалася стварэнне Народнага Сакратарыята – урада БНР. У склад першага ў гісторыі Беларусі Сакратарыята ўвайшло 14 народных сакратароў, старшынёй Народнага Сакратарыята стаў Язэп Варонка.

Далей у 1-й Устаўнай грамаце гаворыцца, што права беларускага народа на поўнае самавызначэнне павінна ажыццявіцца шляхам склікання Ўстаноўчага Сойму на аснове ўсеагульнага, прамога, роўнага, тайнага і прапарцыянальнага выбарчага права, не лічачыся “з нацыянальнасцю‚ вызаннем і родам”. Згодна з Рашэннем Рады БНР ад 14 красавіка 1918 года Устаноўчы Сойм павінен быў пачаць працу 1 снежня 1918 года. Для правядзення гэтага мерапрыемства была створана спецыяльная камісія на чале са старшынёй урада Язэпам Варонкам, яна ж павінна была падрыхтаваць і зацвердзіць на пасяджэнні Рады Закон аб выбарах ва Устаноўчы Сойм (Гл.: Архівы Беларускай Народнай Рэспублікі, т.1, кн.1, Вільня – Нью-Ёрк – Менск – Прага, 1998, с.124–125, 227).

Як бачым, 1-я Устаўная грамата ўтрымлівае найважнейшае канстытуцыйнае палажэнне, якое ёсць ва ўсіх пісаных і няпісаных канстытуцыях: адзінай крыніцай улады ў краіне з'яўляецца народ. Гэта канстытуцыйнае палажэнне ёсць і ў сучаснай Канстытуцыі Беларусі. Акрамя гэтага, у 1-й Устаўнай грамаце абвяшчаюцца асноўныя прынцыпы правядзення выбараў і акрэсліваецца форма выбарчай сістэмы; праўда, у большасці еўрапейскіх краін гэтым нормам не надаецца канстытуцыйнага характару. Магчыма, менавіта з 1-й Устаўнай граматы бярэ пачатак наша традыцыя змяшчаць прававыя нормы, якія рэгулююць правядзенне выбараў і якія акрэсліваюць від выбарчай сістэмы, у тэкст самой канстытуцыі, г.зн. надаваць ім сілу канстытуцыйнага закону.

Затое ў большасці пісаных канстытуцый у раздзеле «Асновы канстытуцыйнага ладу» змяшчаюцца артыкулы аб дзяржаўнасці мовы, сцяга і герба краіны. Па гэтым шляху пайшоў і Народны Сакратарыят БНР: 3 красавіка 1918 года пастановай урада беларуская мова была зацверджана ў якасці дзяржаўнай, а 5 жніўня 1918 года бел-чырвона-белы сцяг стаў дзяржаўным сцягам БНР (Гл.: Шупа С. Падарожжа ў БНР. Радыё Свабода, 2018, с.36-37).

Трэба аддаць належнае – бацькі-заснавальнікі БНР у плане будаўніцтва беларускай дзяржавы і распрацоўкі канстытуцыйных палажэнняў думалі глыбей і больш сістэмна, чым мы мяркуем. Гэта асабліва заўважаецца пры аналізе зместу 2-й Устаўнай граматы. Яна выразна сфармулявала назву краіны і абвясціла (канстытуявала) Беларусь народнай рэспублікай, у якой усе народы маюць права на нацыянальна-персанальную аўтаномію. Рада БНР сфармулявала і прыняла крытэрый для вызначэння межаў будучай беларускай дзяржавы: Беларусь павінна ўключаць тэрыторыю, на якой пражывае большасць беларусаў. Пра гэта выразна і ясна гаворыцца і ў 2-й, і ў 3-й Устаўных граматах, прынятых Радай БНР.

Значную частку тэксту 2-й Устаўнай граматы займае пералік правоў і свабод, якімі павінны карыстацца грамадзяне БНР. Пры гэтым Рада не ставіла сваёй мэтай пералічыць як мага больш правоў і свабодаў. Затое тыя, што пазначаны, не страцілі сваёй актуальнасці для Беларусі і сёння: іх можна знайсці ў II раздзеле Канстытуцый 1994 і 1996 гадоў.

Загаловак трэцяй Устаўнай граматы.

Пачынаецца гэты пералік са свабоды сумлення, слова, друку, сходаў, забастовак, аб'яднанняў, недатыкальнасці асобы і памяшканняў і заканчваецца ўсталяваннем 8-гадзіннага працоўнага дня. Сфармуляваныя 2-й і 3-й Устаўнымі граматамі асабістыя, грамадзянскія і эканамічныя правы замацоўвалі канстытуцыйна-прававы статус грамадзяніна БНР. Цікава адзначыць, што хоць агульнаграмадзянскія пашпарты сталі выдаваць з вясны 1918 года, сам Закон аб грамадзянстве БНР быў прыняты пазней – у снежні 1919 года. Ён забараняў падвойнае грамадзянства і лічыў яго «дзяржаўнай здрадай».

Згодна з 2-й Устаўнай граматай прыватная ўласнасць на зямлю адмянялася. Зямля без выкупу перадавалася тым, хто на ёй працуе. Лясы, азёры і нетры абвяшчаліся ўласнасцю БНР. У пісаных канстытуцыях гэтыя канстытуцыйныя палажэнні змяшчаюцца, як правіла, у першым раздзеле – «Асновах канстытуцыйнага ладу».

І ўсё ж такі самай значнай для беларускага канстытуцыяналізму была 3-я Устаўная грамата, бо менавіта ў ёй Беларусь была абвешчана цалкам незалежнай і вольнай дзяржавай – інакш усе папярэднія рашэнні канстытуцыйнага характару засталіся б толькі на паперы.

Адважыцца на такі крок было нялёгка, паколькі па ўмовах Брэсцкага мірнага дагавору Германія, па патрабаванні бальшавіцкай Расіі, узяла на сябе абавязак не прызнаваць БНР. Гэта рабіла немагчымым правядзенне 1 снежня 1918 года Устаноўчага Сойму.

Рада БНР усведамляла, што без аднаўлення ў краіне дзеяння грамадзянскага права і фінансавай сістэмы, без дзейных судовых устаноў і органаў мясцовага самакіравання, без павагі і захавання абвешчаных правоў і свабод, без прыняцця канстытуцыі і, галоўнае, без вываду акупацыйных войскаў пабудаваць сапраўдную народную рэспубліку немагчыма (Гл.: Архівы БНР, т.1, кн.1, с.84).

Нягледзячы на цяжкасці, восенню 1918 года Рада БНР прыняла шэраг важных рашэнняў канстытуцыйнага характару, без якіх не можа абысціся ніводная пісаная канстытуцыя. Гаворка ідзе аб прынятым Радай БНР 9 кастрычніка 1918 года Законе аб Радзе БНР, які ў многіх публікацыях называецца Статутам Рады БНР. На самай справе правільней называць гэты дакумент не Статутам, а Законам, паколькі ў адпаведнасці з артыкулам 3 гэтага дакумента Рада БНР абвяшчалася да склікання Устаноўчага Сойму адзіным органам заканадаўчай улады; адпаведна, прынятыя ёю прававыя акты мелі статус законаў. Такога падыходу прытрымліваліся, напрыклад, такія вядомыя дзеячы БНР як Язэп Варонка, Раман Скірмунт, Макар Краўцоў, удзельнік пасяджэння Рады БНР 9 кастрычніка 1918 года Ежы Асмалоўскі і інш.

Да нядаўняга часу большасць даследчыкаў памылкова лічылі, што гэта і ёсць Часовая Канстытуцыя БНР. Магчыма, блытаніна адбылася з-за таго, што Закон аб Радзе БНР пачынаўся з раздзела, які меў загаловак: «Аб вярхоўнай уладзе Беларускае Народнае Рэспублікі», а ў артыкуле 1 гаварылася, што Вярхоўная ўлада ў БНР належыць народу, які ажыццяўляе сваю ўладу шляхам абрання Сойму БНР на аснове ўсеагульнага, роўнага, тайнага, прамога і прапарцыянальнага выбарчага права, што сапраўды падобна да пачатку многіх пісаных канстытуцый, але не больш за тое.

Другі раздзел Закона называўся «Аб Радзе Рэспублікі» і рэгуляваў парадак правядзення пасяджэнняў Рады і абрання Прэзідыума Рады. Трэці раздзел усталёўваў парадак фармавання складу Рады ад розных нацыянальных меншасцяў і сацыяльных груп.

11 лістапада 1918 года, заслухаўшы і абмеркаваўшы даклад Язэпа Варонкі, Рада БНР прыняла Закон аб правах і абавязках Рады Народных Міністраў БНР. Мабыць, гэта адзін з самых прапрацаваных з юрыдычнага пункту гледжання дакументаў, прынятых Радай БНР. Ён меў важнае канстытуцыйнае значэнне. Фактычна гэта быў гатовы раздзел будучай пісанай Канстытуцыі БНР. Многімі яго фармулёўкамі можна скарыстацца і сёння.

У першым параграфе Закона гаварылася, што «до окончательного определения образа правления, правительственная власть в Белорусской Народной Республике принадлежит Совету Народных Министров и осуществляется им … на началах парламентской ответственности». У другім параграфе – што «Председателя Совета Народных Министров избирает Рада Республики из числа своих членов и поручает ему составить парламентский кабинет» (цытуецца на мове арыгіналу. – Аўт.). У трэцім параграфе Закона падрабязна распісваліся паўнамоцтвы ўрада. Так, у выпадках, якiя не церпяць адкладу, ён меў права выдаваць распараджэнні, якія маюць сілу закона, з неадкладным давядзеннем гэтага да ведама Прэзідыуму Рады БНР. У чацвёртым параграфе гаварылася, што колькасць народных міністраў не павінна перавышаць 14, і прыводзіліся назвы гэтых міністэрстваў. Фактычна іх было 10. Астатнія 4 былі міністрамі без партфеляў. Акрамя гэтага, сцвярджалася пасада Дзяржаўнага кантралёра, які не ўваходзіў у склад кабінета (Гл.: Архівы БНР, т.1, кн.1, с.295–296).

22 лістапада 1918 года на паседжанні Рады БНР з дакладам выступіў старшыня Урада Антон Луцкевіч, у якім ён выказаў асноўныя напрамкі ўнутранай палітыкі Урада, а менавіта па зямельным (у тым ліку правядзенне зямельнага перапісу), рабочым і нацыянальным пытаннях. Рада БНР ухваліла праграму дзейнасці ўрада, г.зн. кабінет Антона Луцкевіча атрымаў вотум даверу. Праграма дзейнасці Урада была апублікавана ў друку ў выглядзе Дэкларацыі (Гл.: Архівы БНР, т.1, кн.1, с.300–301).

Як бачым, беларускі канстытуцыяналізм у 1918 годзе быў на ўздыме і Рада БНР дзейнічала досыць прадумана і правільна.

Прынятыя Радай рашэнні і законы дазваляюць сцвярджаць, што, калі б не нямецкая акупацыя і не супрацьдзеянне бальшавіцкай Расіі, Канстытуцыя БНР была б гатовая ўжо да восені 1918 года. На жаль, у той час Беларусь не валодала дастатковай вайсковай сілай, каб абараніць сваю незалежнасць і свабоду. Беларускай Народнай Рэспубліцы так і не ўдалося прыняць пісаную Канстытуцыю.

Падводзячы вынік, з поўнай падставай можна сцвярджаць, што галоўнай асаблівасцю беларускага канстытуцыйнага працэсу з'яўляецца яго непарыўнасць з гісторыяй развіцця краіны і яе дзяржаўнасці.

Вам можа спадабацца