Прырода грамадска-палітычных камунікацый, якія ўздзейнічаюць на палітыкі Эўрапейскага Саюза

Міжнародныя дачыненьні

Прырода грамадска-палітычных камунікацый, якія ўздзейнічаюць на палітыкі Эўрапейскага Саюза

3 чэрвеня 2013 а 15:11

ажна адзначыць, што Еўрапейскі Саюз уяўляе сабой сістэму с кансэнсуальным спосабам прыняцця рашэнняў. Пад грамадска-палітычнымі камунікацыямі/public affairs, якія ўздзейнічаюць на прыняцце рашэнняў у ЕС разумеецца “прапаганда і абарона інтарэсаў/advocacy, лобінг, пашырэнне сеткі кантактаў  і камунікацыя ад імя дзяржаўных устаноў, прадпрыемстваў і ассацыяцый, а таксама неўрадавых арганізацый (НДА) на ўзроўні ЕС”. Анатацыя Гэтым разам мне хацелася б разгледзець, якім чынам адбываецца ўздзеянне на палітыкі і прыняцце рашэнняў у Эўрапейскім Саюзе. Адказ на гэтае пытанне палягае ў кансэнсуальнай прыродзе прыняцця рашэнняў у ЕС, якая ўласна і абумоўлівае паводзіны, спосабы і стратэгіі грамадскага і дзелавога ўздзеяння на палітычныя працэссы ў ЕС.

Уводзіны

Важна адзначыць, што Еўрапейскі Саюз уяўляе сабой сістэму с кансэнсуальным спосабам прыняцця рашэнняў. Пад грамадска-палітычнымі камунікацыямі/public affairs, якія ўздзейнічаюць на прыняцце рашэнняў у ЕС разумеецца “прапаганда і абарона інтарэсаў/advocacy, лобінг, пашырэнне сеткі кантактаў  і камунікацыя ад імя дзяржаўных устаноў, прадпрыемстваў і ассацыяцый, а таксама неўрадавых арганізацый (НДА) на ўзроўні ЕС” (Берлінскі ўніверсітэт прафесійнага навучання, 2012).

Адсюль вынікае, што лабістаў, чыёй прафесійнай дзейнасцю на ўзроўні ЕС мы цікавімся ў дадзеным артыкуле, можна лічыць “прадстаўнікамі тых ці іншых інтарэсаў, якія прасоўваюцца ў Эўрапесйскія інстытуты падчас грамадска-палітычных камцунікацый”, як дарэчы адзначана ў працоўным дакуменце па сапраўдных правілах  і практыках лабіравання ў ЕС, падрыхтаванай Камітэтам па канстытуцыйных пытаннях дзеля Камітэта па прамысловасці, знешнему гандлю, даследванням і энергетыцы Эўрапейскага парламента (Леман 2003, с. IV). Дзейнасць лабістаў складаецца з “аналізу, кіравання ды забяспячэння прасоўвання і інтэграцыі інтарэсаў сваёй   аганізацыі ў камунікатыўныя працэсы і працэсы прыняцця рашэняў у ЕС (Берлінскі ўніверсітэт прафесійнага навучання, 2012).  Эўрапейсая камісія і Эўрапейскі парламент афіцыйна бачаць лабістаў як “арганізаваную грамадзянскую супольнасць”[1]. Пад “арганізаванай грамадзянсмкай супольнасцю” Камісія і Эўрапарламент разумеюць “арганізацыі, якія прадстаўляюць інтарэсы як вытворцаў (бізнэс, саюзы і гд.) так і грамадзян” (Грынвуд 2011, с. 3), і “жадаюць пранікунць у будынкі Эўрапараламента  і Камісіі, каб паведаміць іфармацыю праламентарыям ці камісарам з выгоднай для іх перспектывы” (Леман 2003, с. IV).

Як мусіць дзейнічаць прадстаўнік грамадска-палітычнай камунікацыі, каб інтэграваць свае інтарэсы ці інтарэсы трэцяга боку ў прыняцце рашэнняў інстытутамі ЕС?

Займаючыся прасоўваннем пэўных інтарэсаў на ўзроўні ЕС, лабіст мусіць дакладна ведаць прыроду ЕС і асаблівасці працэсу прыняцця рашэнняў у ЕС,  каб зрабіць свой уплыў на эўрапескія інстытуты паспяховым і працяглым.

Па-першае, лабісту важна разумець, што палітычная сістэма ЕС і кансэнсуальная мадэль прыняцця рашэнняў вельмі добра спалучаюцца для яго дзейнасці  і для функцыянавання самога ЕС, які мае даволі складаную арганізацыю. Як адзначае навуковец Джасцін Грынвуд (2011, с. 3):  “Камісія складаецца з мноства ведамстваў, якія працуюць у розных накірунках; Парламент – шматпартыйная сістэма, у якой ніводная  партыя не можа мець большасці,  а Савет ЕС прадстаўляе інтарэсы 27 краін-сябраў ЕС. Знайсці кампраміс хаця ў межах аднаго інстытута ўжо значнае дасягненне само па сабе. А кампраміс паміж гэтымі трыма істытутамі – складаная праца. Палітычныя інстытуты ЕС не прымаюць рашэняў пад ціскам, а заўсёды шукаюць кампрамісу”.

Па-другое, лабіст мусіць добра ведаць працэс прыняцця палітычных рашэняў. Як адзначаюць С. Мазей і Дж. Рычардсан (1993, с. 343) “працэс прыняцця палітычных рашэняў у ЕС ад ініцыяцыі прапановы да адаптацыі і рэалізацыі палітычнага рашэння– складаны працэс, які патрабуе пастаяннага абмеркавання і супрацоўніцтва паміж некалькімі узроўнямі дзяржаўных і недзяржаўных чыноўнікаў.   На стадыі адаптацыі палітыкі ЕС неабходна задаволіць процьму патрабаванняў тэрытарыяльных і функцыянальных акругаў. Для гэтага неабходна дзейнасць адкрытых “палітычных супольнасцей/сеткаў/policy communities/networks”, калі групы прыватных інтарэсаў з’яўляюцца актыўнымі і раўнымі ўдзельнікамі разам з эўрапейскімі, нацынальнымі і субнацыянальнымі дзяржаўнымі чыноўнікамі”.  Айзінг (2007, с. 207) пагаджаецца з тым, што “падчас кансэнсуальнага прыняцця рашэнняў Эўрапескія інстытуты і нацынальныя дзяржавы мусяць ведаць і улічваць інтарэсы ўсіх зацікаўленых груп” дзеля таго, каб “прадухеліць поўнае блакаванне пагаднення групамі інтарэсаў у апазіцыі да прапанаванага заканадаўства”.

Неабходнасць камунікацыі з дзяржаўнымі і недзяржаўнымі актарамі на розных узроўнях падчас прыняцця палітычных рашэняў сведчыць пра тое, што ЕС прадстаўле сабой самую сапраўдную сістэму шматузроўневага палітычнага кіравання/Multi-level governance (Маркс і Хуг, 2001) са шматузроўневай сістэмай прыняцця рашэнняў. Для такой сістэмы неабходна падтрымка з боку усіх узроўняў. Таму, каб  каб захаваць за сабой легетымнасць, ЕС наўмысна стварае роўныя ўмовы для розных сеткаў інтарэсаў датычна доступу да інстытутаў ды перадачы неабходнай экспертнай інфармацыі эўрапесйксім палітыкам.

Таксама трэба адзначыць, што ў ЕС ідэі дэмакратыі ўдзелу, справаздачнасці перад грамадствам і легетымнасці неад’емлімыя ад жадання Камісіі стварыць плюралістычную экспертызу вакол сябе.

Логіка “узмацнення культуры кансультацыі і дыялога” афіцыйна пазначана Камісіяй у Белай кнізе па пытаннях кіравання ў 2001:

“Камісія зьвяртаецца за кансультацыямі да зацікаўленных бакоў пасродкам розных інструментаў, такіх як “Зялёныя” і “Белыя” кнігі, камунікацыі, кансультатыўныя камітэты, бізнэс тэст-панэлі ды ad-hoc (адмысловыя) кансультацыі. Больш за тое, Камісія распрацоўвае сістэму  ан-лайн кансультацый у межах ітэрактыўнай ініцыятывы прыняцця рашэнняў. Такая сістэма дапамагае Камісіі і іншым інстытутам арбітрыраваць паміж канкуруючымі патрабаваннямі і прыярытэтамі, а таксама садзейнічае развіццю доўгатэрміновай палітычнай перспектывы. Інстытуталізацыя пратэсту не абавязкова прыводзіць да лепшага ўдзелу. Удзел хутчэй абумоўлены больш эфектыўным фарміраваннем палітыкі, якое залежыць ад ранніх кансультацый і мінулага досвіду”  (Эўрапеская камісія 2001, с. 16).

Белая кніга па пытаннях кіравання прадстаўляе Эўрапарламент як існтытут, які падтрымлівае “грамадскія слуханні і экспертныя кансультацыі з мэтай паляпшэння якасьці свайго абмеркавання той ці іншай палітыкі”  (Эўрапейская камісія 2001, с.16). Як адзначае Р. ван Шэндэлен (2010, с. 118) “карыстаючыся “Зялёнымі” ды “Белымі” кнігамі ў якасьці маркетынгавага інструменту, Камісія распрацавала складаны метад  вывучэння попыту зацікаўленных бакоў і адпаведнага паляпшэння сваёй прапановы”. Таму “большасць чыноўнікаў з Камісіі прызнаюць групы інтарэсаў як легетымных і эфектыўных суразмоўцаў у працэсе падрыхтоўкі той ці іншай палітыкі” (Коэн і Рычардсан 2009, с. 8).

Прафесійная экспертыза важная ні толькі для старых кампетэнцый ЕС, а таксама  неабходна для новага пашыраючагася партфоліа ЕС.  Больш за тое, “новыя кампетэнцыі і працэдуры, дэлегаваныя нацыянальнымі дзяржавамі ЕС, часта забяспечваюць лабістаў новымі кропкамі доступу і ўплыву на працэс прыняцця рашэнняў” (Коэн і Рычардсан, 2009, с. 32). Лісабонская дамова, напрыклад,  прынесла шэраг магчымасцей для розных групаў інтарэсаў: “пашырэнне практыкі прыняцця рашэнняў па прынцыпу кваліфіцыраванай большасці ў Савеце Міністраў ЕС паступова пазбавіла некаторыя краіны-сябры ЕС права вета датычна  пэўных сфераў; а працэдура сумеснага прыняцця рашэняў ўзмацніла ролю Эўрапарламента ў прыняцці рашэняў, уключаючы права адхіліць заканадаўства, упадабанае Саветам Міністраў” (Леман 2003, с. iv). Групы інтарэсаў атрымалі новую арэну для ўплыву і распаўсюджвання сваёй экспертызы - Эўрапейскі парламент. Такім чынам, “пашырэнне кампетэнцый ЕС  стварыла неабходнасць у экспертнай інфармацыі па шэрагу складаных пытанняў накшталт рэгіянальнага эканмічнага развіцця, а таксама прынесла лабістам новыя магчымасьці ўплыву на заканадаўчую дзейнасць ЕС у новых галінах палітыкі” (Леман 2003, с. iv).

Яшчэ адной асаблівасцю кансэнсуальнай мадэлі ЕС з’яўляецца “дух канкурэнцыі”. У сітуацыі, калі групы з плюралістычнымі інтарэсамі атрымліваюць доступ да працэсу прыняцця рашэнняў у межах кансэнсуальнай дэмакратыі ЕС, паміж імі узьнікае сур’ёзная канкурэнцыя.  Удзел у гэтай канкурэнцыі носіць  элітарны характар, так як без добрай сеткі кантактаў, бездакорнай рэпутацыі, грошаў і адмысловай экспертызы, якія канцэнтрюцца вакол “дэфіцытнага кошту” (Шэндэлен 2010, с. 103),  ён проста наўрадці магчымы.

Практыка “плюральна-элітарнай ці форумнай палітыкі” згодна Дэвіду Коэну і Джэрэмі Рычардсану (2009 с. 160) азначае, што ўвыніку “магчымасць рэпрэзентаваць свае інтарэсы замацоўваецца толькі за абмежаванай колькасцю палітычных гульцоў, для каторых сяброўства ў лабісцкіх асацыяцыях з’яўляецца канкурэнтным і стратэгічна пажаданым, але ні ў якім разе абавязковым ці прымусовым”.  Канкурэнцыя сярод лобі Брусэля тлумачыцца “разнастайным складам інстытутаў, прымаючых палітычныя рашэнні ў ЕС” (Грынвуд 2011, с. 4), калі  пэўныя інтарэсы ўплываюць на пэўныя камітэты Эўрапарламента і пэўныя Генральныя Дырэкцыі Эўракамісіі.

Адзначыўшы асноўныя якасьці кансэнсуальнай сістэмы ЕС мэтазгодна прадставіць асноўныя тэндэнцыі ўплыву на эўрапейсія інстытуты на розных стадыях прыняцця палітычных рашэняў, якія абумоўлены пералічанымі вышэй якасьцямі.

Механізм уплыву на прыняцце рашэнняў у ЕС

Каб атрымаць запрашэнне “прасвяціць” палітыкаў у эўрапейскіх інстытутах, група інтарэсаў павінна ўпэўніць “Брусэльскія інстытуты” у тым, што яна з’яўляецца “часткай рашэння праблемы, а не праблемай” (Грынвуд 2011, с. 6). Менавіта з гэтага неабходна пачынаць у кансэнсуальных сістэмах.

Таму здаецца відавочным, што разгляд справы ў Эўрапейскім судзе нават не разглядаецца ў якасьці апошняга стратэгічнага ходу, які група інтарэсаў магла бы выкарыстаць  з мэтай блакавання дамовы. У межах кансэнсуальнай культуры ЕС, дзе перавага заўсёды аддаецца “кансультацыі і дыялогу” падчас палітычнага працэсу, судовая цяжба можа назаўжды выкінуць неразумнага гульца з працэсу прыняцця рашэняў у ЕС (Коэн і Рычардсан 2009, с. 10).

Маючы сур’ёзны намер прыняць удзел у працэссе распрацоўкі палітыкі, група інтарэсаў павінна “ідэнтыфіцыраваць патэнцыйны кансэнсус наконт палітыкі ЕС і вызначыць патэнцыйную кваліфіцыраваную большасць” (Коэн і Рычардсан 2009, с. 157), “ведаць дакладна, якія пазіцыі замацаваны ў дасье эўрапейскіх чыноўнікаў і за якімі канфліктуючымі інтарэсамі яны стаяць, каб адразу зацікавіць асноўныя зацікаўленыя бакі ў пэўнай пазіцыі і такім чынам  стаць  часткай канчатковага кампрамісу” (Шэндэлен 2010, с. 166).

Але значна важней для групы інтарэсаў у працэсе прыняцця рашэнняў апынуцца побач з патрэбным Камісарам на стадыі, калі Камісія толькі зьбіраецца вынесьці прапанову і шукае інфармацыю па праблеме. Гэта абумоўленаі тым, што, звычайна, на пазьнейшых этапах прыняцця рашэння, паўплываць на рашэнне інстытутаў становіцца ўсё цяжэй і цяжэй, так як яны ўжо практычна незгодныя ўносіць зьмены ў заканадаўчы праект і працуюць ужо на дасягненне ўнутранага пагаднення паміж імі.

Паспяховасць удзелу ў эўрапейскіх канстультацыях напрамую залежыць ад таго, наколькі агульнаэўрапеская перспектыва рашэння праблемы. Як слушна адзначае У. Леман (2003, с. iv), нават у выпадку, калі прапанаваны заканадаўчы акт больш цікавіць пэўную фірму, а не цэлую індустрыю, “лабіст павінен прадставіць Камісіі агульнаэўрапескую значнасьць заканадаўства, калі ён хоча, каб інтарэсы фірмы-сябра былі сапраўды ўлічаны. Таму, для таго, каб прасунуць свае інтарэсы, групы шукаюць і аб’ядноўвацца ў альянсы, што дазваляе ім размаўляць з Эўраіснтытутамі ў агульнаэўрапейскім кантэксце”. Джасцін Грынвуд называе гэта стратэгічнае правіла “увязаць погляд групы інтарэсаў з агульнай перспектывай Камісіі па гэтаму пытанню” (Грынвуд 2011, с. 25).

У любым выпадку, калі дзейнасць групы інтарэсаў адпавядае культуры дыялогу і кансультацыі, “складаная сістэма ЕС дазваляе кожнаму эўрапескаму інтарэсу аптымістычна глядзець на сітуацыю”, бо “так ці інакш, раней ці пазьней, спыт ці прапанова груп інтарэсаў і эўрапескіх чыноўнікаў мусяць супасць і скончыцца кампрамісам і спрыяльным для іх рашэннем” (Р. ван Шэндэлен 2010, с. 104).

Высновы

Кансэнсуальная сістэма прыняцця рашэнняў у ЕС прадугледжвае сапраўдную зацікаўленнасць Эўрапескай камісіі і Эўрапескага парламента ў наяўнасці як мага больш экспертных групаў падчас адкрытых кансультацый. Гэта неабходна дзеля таго, каб прыняць сбалансаванае палітычнае рашэнне, меней у выніку драматычных ахвяраў і саступак, а хутчэй у выніку выдатнай інфарміраванасці заканадаўцаў і згоды паміж інстытутамі. Такая зацікаўленасць стварае мноства магчымасцяў для эўрапескіх лабістаў і адначасова стварае вялікую канкурэнцую паміж групамі інтарэсаў. Атрымаўшы доступ у эўрапейскія інстытуты, лабісты павінны дзейнічаць у згодзе з культурай дыялогу і кансультацыі, калі яны хочуць, каб іх прафесійная дзейнасць была паспяховай. Шматузроўневая сістэма функцыянавання эўрапескіх інстытутаў і эўрапейская перспектыва прыняцця палітычных рашэнняў садзейнічае таму, каб прадстаўнікі палітычна-грамадскай камунікацыі глядзелі на вырашэнне ўласных праблемаў у агульнаэўрапескім кантэксце, то бок узгоднена з Камісіяй, шукалі выйгрышныя кааліцыі, выдатна ведалі шэфаў дасье па праблемнаму пытанню, а таксама разбіраліся ў канфліктных інтарэсах. У цэлым, лабісты у Брусэлі мусяць быць аптымістамі. Гэта тлумачыцца тым, што эўрапейская арганізаваная грамадская супольнасць, уключаючы лабістаў, з’яўляецца бясцэннай крыніцай легетымнасці, падтрымкі і экспертызы для эўрапейскай кансэнсуальнай дэмакратыі. У доўгатэрміновай перспектыве, раней ці пазьней яны ўсё роўна атрымаюць сваю карысць у выніку кампрамісу з эўрапейскімі заканадаўцамі, так як працуюць ў асяроддзі, дзе канцэнтраваныя інтарэсы проста не могуць дамініраваць.

Bibliography

Books

Coen, David & Jeremy Richardson, Lobbying the European Union, Oxford, Oxford University Press, 2009.

Greenwood, Justin, Interest representation in the European Union, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2011, 3d edn.

van Schendelen, Rinus, More Machiavelli in Brussels: the Art of Lobbying the EU, Amsterdam, Amsterdam University Press, 2010, 3d edn.

Internet reports

Lehmann, Wilhelm, et al., Lobbying in the European Union: current rules and practices, International and Constitutional Affairs Division, AFCO 104, no 4, Luxembourg, 2003, retrieved 20 April 2012, http://ec.europa.eu/civil_society/interest_groups/docs/workingdocparl.pdf.

Internet sources

‘European Public Affairs Programme’, Berlin University for Professional Studies, retrieved 21 April 2012, http://www.duw-berlin.de/en/degrees/european-public-affairs.html.

EU official documents

Commission of the European Communities, Communication from the Commission: European governance - A white paper", COM (2001) 428 final, Brussels, 25 July 2001, p. 15 retrieved 20 April 2012, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2001/com2001_0428en01.pdf.


[1]  Інстытуты ЕС адносяць лабістаў да "арганізаванай грамадзянскай супольнасці".